清朝定鼎北京，先后鎮(zhèn)壓各地農民起義，消滅南明三個小朝廷，用20余年的時間基本結束了大陸上的武裝抗清斗爭。滿族成為全中國的統(tǒng)治民族，政治、經濟地位均發(fā)生顯著變化。滿族統(tǒng)治者統(tǒng)治全國，不能不聯(lián)合漢族地主階級代表和蒙古等少數(shù)民族貴族，但這種聯(lián)合并不是一種平等關系。滿族統(tǒng)治者旨在擴大和鞏固自己的特權地位，確立起“首崇滿洲”的原則、并作為有清一代恪守不變的國策。
?。ㄒ唬┚S護滿洲貴族特權
世祖曾標榜：“朕不分滿漢，一體眷遇”，實際上卻以“首崇滿洲”為圭臬①，中樞機構均重用滿族親貴大臣。議政王大臣會議是滿族貴族控制國家的重要工具，擁有很大權力。參予議政的成員除宗室貴族親王、貝勒、貝子外，還有滿洲的勛臣貴戚。康熙初，滿洲、蒙古八旗都統(tǒng)和各部尚書俱為議政大臣，唯漢軍與漢人無權參與。會議設有“議政處”，每屆朝期，議政王大臣們聚集皇宮中左門外會議，“清朝大事，諸王大臣企議既定，雖至尊無如之何”②。體現(xiàn)出滿洲貴族在清政權中舉足輕重的核心地位。
多爾袞攝政時，曾以內三院為六部之首，如明朝內閣之制。大學士品級，滿洲一品，漢人五品，滿尊漢卑。世祖親政以后，撤銷內三院，以原內三院滿漢大學士兼管各部事，正式改行內閣制。內閣大學士表面上滿、漢各半，實則漢大學士班列滿大學士之次，不問政事。崇德年間六部一度只設滿尚書，1648年（順治五年）實行滿漢尚書復職制，實權操于滿官之手?！熬┨镁阋粷M一漢，印歸滿官”③?？滴醭跄陝澮粷M漢官品級后，同樣是滿官權重，漢六部九卿只是奉行例行公事，“滿人謦欬，無敢違者”。
滿族統(tǒng)治者在進行封建政治制度建設中需要漢臣的參與，但又要防止特權為漢臣所侵奪，特別創(chuàng)立了分缺制，以確保對中央和地方高級職務的zhan有。為此，將中央機構的職務即“缺分”，分為宗室缺、滿洲缺、蒙古缺、漢軍缺、內務府包衣缺和漢缺?？滴酢洞笄鍟洹饭草d內閣、六部等13個中央機構中有品級和無品級額缺2082個，大部為滿洲和內務府包衣zhan有。①漢軍和漢人的額缺325個，僅占15.6％。對于地方官員，滿族統(tǒng)治者重視的是督、撫一級人選。1647（順治四年）至1735（雍正十三年）90年間，旗人任督、撫的共計770人，其中漢軍十居其七，滿洲十居其三，蒙古僅二人②。而邊疆大吏如駐防將軍、副都統(tǒng)、參贊大臣、辦事大臣，則由滿人專任。就全國官員總數(shù)而言，漢人多于滿人，但京城內外文武要缺，則滿人多于漢人。由于有滿洲只任六品以上官的規(guī)定，保證了人數(shù)較少的滿人集中控制中央和地方的要職。
滿族貴族不但通過一定制度，將自己的政治特權固定下來，還采取措施，試圖把這種特權地位永久保持下去。對皇帝一族的宗室、覺羅（清制：清太祖以下支派稱宗室、其疏者稱覺羅）錫予封爵，1653年（順治十年）定，宗室封爵自親王、郡王、貝勒、貝子共十等。其中禮親王、睿親王、鄭親王、莊親王、豫親王、順承郡王、克勤郡王，“皆國初有大勛勞者，世襲不降封”③，俗稱“鐵帽子王”，世代承襲不替。其余宗室王公封爵以世遞降，貴族子弟根據(jù)爵秩高低領受高官厚祿。對滿族異姓功臣、貴戚封以世爵，即所謂“民世爵”，分為公、侯、伯、子（精奇尼哈番）、男（阿思哈尼哈番）、輕車都尉（阿達哈哈番）、騎都尉（拜他喇布喇哈番）、云騎尉（拖沙喇哈番）、恩騎尉九等。清初規(guī)定：開創(chuàng)勛勞“不論階次，咸世襲罔替”④，以確保滿族貴族取得的特權，可以傳遞子孫后代。
滿族仕進與漢族不同，并不?？靠婆e考試。一為侍衛(wèi)，其中以御前侍衛(wèi)最顯貴。侍衛(wèi)的挑取，并不是滿族的特權，而是滿族中人數(shù)極少的閥閱世家的特權。清制，內外滿大臣子弟，五年一次挑選恃衛(wèi)，一經入選，往往不數(shù)年擢至顯職。一為筆帖式（漢譯文書），是滿人進身的又一捷徑。中央各部、院、寺、監(jiān)均設筆帖式一職，人數(shù)最多，幾乎清一色滿人。筆帖式品級雖低（最高者不過六、六品，低則八、九品），但升遷最快，只要善于奔走攀援，雖目不識丁，不一二十年，亦可富貴，甚至外升督撫，內轉尚書侍郎。
滿族統(tǒng)治者通過這些措施，為滿人進身提供便利之階。有清一代，盡管漢官的人數(shù)在不斷增多，地位也在逐漸提高，“首崇滿洲”原則卻從未動搖，用意是深遠的。
（二）旗民差別待遇
滿族統(tǒng)治者在維護自己的特權時，總是竭力把自己粉飾成代表整個滿族的利益，制造滿漢民族的畛域。八旗是清朝統(tǒng)治賴以維持的主要支柱，因此被視為“國家之根本”，享受種種特殊待遇。
經濟上，優(yōu)養(yǎng)旗人。從入關時起，宣布永遠免征八旗人了的差徭、糧草、布匹，從此只承擔兵役。為了解決旗人生計，保證置辦軍械馬匹的開支，入關之初，圈占京畿方圓259公里內18萬余頃漢民土地分給入關旗人，并且禁止旗民交產。對于滿族統(tǒng)治者來說，圈占旗地不過是沿用關外時的舊制，但對當?shù)貪h民來說，卻是赤裸裸地對他們的暴力掠奪。由于八旗兵丁經常出兵在外，又建立起俸餉制度。八旗兵丁俸餉遠高于綠旗漢兵，康熙年間八旗馬甲每月餉銀3兩，每年餉米46斛（23石），“計其所得，已多于七、八品官之俸祿”①。更非一般漢民所能攀比。
法律上，實行旗民差別待遇。旗人與民人發(fā)生糾紛，州縣官無權判決，須依旗民分治的原則，由各旗和地方特設的理事同知審理。民人犯法，有笞、杖、徒、流、死五等刑罰，旗人則享有換刑特權，“笞、杖各照數(shù)鞭責，軍、流、徒免發(fā)遣”②，犯徒刑一年者，換刑枷號二十日；流刑二千里，換刑枷號五十日；犯極邊充軍的，換刑枷號九十日。旗人犯盜竊罪免刺字，即使是重犯，也不過刺臂而不像對漢人那樣刺面；犯死罪者也可減等，由斬立決改為斬監(jiān)候。《清史稿·刑法志》在解釋這樣做的原因時說：“原立法之意，亦以旗人生則入檔，壯則當兵，鞏衛(wèi)本根，未便遠離”。滿族統(tǒng)治者視八旗為鞏固統(tǒng)治的主要軍事機器，所以才在經濟、政治、法律上予旗人以種種特殊待遇。滿族與其它民族地位的不平等，成為制造民族歧視與矛盾的源淵之一。
二、八旗組織的變化
清朝入關以后，在廣大漢族地區(qū)繼續(xù)沿用明朝制度，設置布政使司，后來演變?yōu)槭?、府、州、縣各級地方行政機構，任命督、撫、知府、知州、知縣等管理民政。與此同時，為維護自己的統(tǒng)治特權，又千方百計保留本族舊有的社會組織和制度，將滿人“俱隸八旗”，形成“旗民分治”的管理體系。八旗組織適應統(tǒng)治者的政治需要，發(fā)生了一些新變化。
?。ㄒ唬┸娛侣毮艿募訌?p> 八旗兼有行政、經濟、軍事多項職能，隨著清朝對全國統(tǒng)治的建立，八旗的軍事職能大為強化了。
清朝為了以較少的八旗兵丁有效控制全國，采取了“居重馭輕”，重點配置的政策。北京是統(tǒng)治的中心，也是八旗駐扎的主要地點，以后為了鎮(zhèn)戍地方，將一部分旗兵陸續(xù)派往全國各地駐防，于是形成“禁旅”與“駐防”的區(qū)別。
禁旅八旗，又稱京旗，分左右翼駐扎北京城內。左翼四旗，鑲黃旗在城東北，駐安定門內，依次而南為正白旗，駐東直門內，鑲白旗駐朝陽門內，正藍旗駐崇文門內：右翼四旗，正黃旗在城西北，駐德勝門內，依次而南為正紅旗，駐西直門內，鑲紅旗駐阜城門內，鑲藍旗駐宣武門內。京旗各佐領在行政上歸本旗都統(tǒng)管轄，但在軍事系統(tǒng)上，又按照兵種，將前鋒、護軍、馬甲、步甲獨立編營。其中，驍騎（馬甲）營、護軍營、步軍（步甲）營均按旗分設，前鋒營按左右翼分設。護軍營與前鋒營平時警衛(wèi)宮禁，皇帝外出時扈從行營，是八旗兵的精銳。以后陸續(xù)增設虎槍營（1684年，康熙二十三年）、火器營（1691年，康熙三十年）、健銳營（1749年，乾隆十四年）、善撲營、神機營為特殊兵種。
清代禁旅八旗的兵額是保密的。順治年間約有8萬③，乾隆年間為10萬余人④，清末增至12萬余人⑤。禁旅八旗以滿洲八旗為主，遇有戰(zhàn)事，派出作戰(zhàn)，戰(zhàn)畢撤歸京師，為清朝基本的軍事力量。
八旗駐防制度開始于順治朝，發(fā)展于康、雍兩朝，迄乾隆朝始告形成。順治年間，各地駐防僅15000余人①，康熙、雍正年間漸增至90000余人②，清中葉達10萬余人③。從此，駐防八旗兵額大體與京旗持平，這種狀況一直延至清末。
康熙至乾隆年間，八旗在東北的駐防地由15處增至44處，在各省駐防地由9處增至20處，乾隆年間在新疆新設8處。其中，配備在京畿和東北的兵力，約占駐防八旗總數(shù)的一半，而東北的駐防八旗又占畿輔地區(qū)以外駐防八旗的半數(shù)以上。東北并未配備綠旗漢兵，說明清朝統(tǒng)治者非常重視自己的“發(fā)祥地”。相比之下，內地各省八旗駐防，一省不過1—3處。其中又以長江以北較多，湖南、江西、廣西、貴州等處未設駐防。內地軍事戍守的任務，主要由60余萬綠旗漢兵擔任，八旗駐防起監(jiān)視作用。八旗兵丁屯駐在全國70余處重要城鎮(zhèn)和水陸沖要，根據(jù)需要各設駐防將軍、都統(tǒng)、副都統(tǒng)，或只設城守尉、防守尉為其統(tǒng)領，他們成為清朝控制全國的重要力量。
清世宗胤禛說過：“駐防之地，不過出差之所，京師乃其鄉(xiāng)土”④。駐防各地的兵丁，最初是從京旗各佐領派撥的，并由這些來自不同旗、佐的兵丁，在駐防地組成新的佐領。但他們的戶籍，仍隸屬原旗原佐領。所以在清初一段時間里，駐防旗人仍把北京作為他們的故鄉(xiāng)。隨著駐防制度的固定化，駐防旗人的戶籍雖然仍隸屬原旗都統(tǒng)衙門，與本佐領的關系卻逐步削弱，并在駐防當?shù)匦纬尚碌钠烊巳后w。
八旗駐防制度的實施，使?jié)M族的分布進一步呈現(xiàn)大分散小聚居的特點，分散在全國各地——南至廣州、北抵璦琿、西迄伊犁，最集中的地方則是北京城內外和畿輔。
清朝定都北京以后，為了加強中央政權的軍事力量，確立起八旗常備兵制。
入關前滿洲旗人“出則為兵，入則為農”，實行的原是兵農合一的體制。入關以后，清朝統(tǒng)治者對兵丁揀選、兵種、俸餉逐一規(guī)定，形成一套完備的軍事制度。
規(guī)定兵丁揀選之法。八旗的基層單位佐領是按人丁編設的，清代佐領丁額屢有變化。努爾哈齊定每牛錄（佐領）壯丁300人，皇太極時改為200人，入關初沿用此制。康熙時滿洲佐領總數(shù)增加，但每佐領的標準丁額卻縮減為100人，乾、嘉年間又改為150人。其實，這些都只是官方字西上的規(guī)定，具體到每個佐領，由于在人員構成、隸屬關系上存在種種差異（佐領有公中佐領、勛舊佐領、世襲佐領等差別），壯丁數(shù)額相差是很懸殊的。作為一個壯丁（俗稱“漢子”）的標準未成定制，有時以身高1.6米為合格，有時以一定年齡為標準（如15歲、16歲、18歲等），但八旗壯丁每3年編審1次的制度則被嚴格遵守，合格者編入丁冊。
從佐領壯丁中產生組成八旗軍隊的甲兵（俗稱“披甲”）。揀選甲兵俱驗以騎射，合格者入選，至60歲而免。沒有被選充“披甲”的則稱“余丁”。在統(tǒng)治階級特別需要時，余丁也要服兵役。
各佐領兵丁名額都有明文。據(jù)康熙《大清會典》卷八一載：京旗滿洲、蒙古佐領，設前鋒2名，親軍2名，護軍17名，撥什庫（領催）6名，馬兵（馬甲，又稱驍騎）40名，步兵撥什庫（步軍領催）2名，步兵（步甲，又稱步軍）18名，鐵匠2名，共89名；漢軍佐領，設撥什庫4名，馬兵30名，步兵撥什庫2名，步兵12名，共48名。以后，各佐領兵額與所設兵種又有所調整。
建立兵餉制度。康熙朝定制：前鋒、護軍、領催，月餉4兩，馬兵3兩，年餉米46斛（23石）；步兵領催月餉2兩，步兵1兩5錢，年餉米22斛（11石），出兵時另有行糧。這種待遇到乾隆年間基本保持了穩(wěn)定。相比之下，駐防兵丁待遇低于京旗，馬兵月餉2兩，米2斗5升（合歲支米12.5斗），與綠旗馬兵的餉米相差無幾。
兵額與兵餉大體確定以后，額兵成為吃糧當差的職業(yè)軍人，未當兵的閑散余丁，則是無差無餉的旗下平民。當兵食糧成為滿族人的主要職業(yè)，經濟上形成對統(tǒng)治者嚴重的依賴。
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清統(tǒng)治者給予旗人高出民人的待遇，意在利用他們作為統(tǒng)治全國各族人民的工具?；谶@一政治需要，在“優(yōu)養(yǎng)”旗人的同時，又采取種種措施，加強了對他們的控制。
入關初，清統(tǒng)治者重新改訂八旗組織與職官的漢譯名稱：“牛錄”改稱“佐領”，其長官“牛錄額真”亦改稱“佐領”；“甲喇”改稱“參領”，其長官“甲喇額真”亦改稱“參領”；同時將固山（旗）的長官“固山額真”改稱“都統(tǒng)”，其副職“美凌額真”改稱“副都統(tǒng)”。“牛錄”的本義為“大箭”，“甲喇”的本義為“節(jié)”，“美凌”的本義為“圍肩”，“額真”則是“主人”的意思。清統(tǒng)治者通過改換這些名稱，進一步清除了八旗組織中的部落制度痕跡。與此同時，對于各級職官的職守均加以明確規(guī)定。都統(tǒng)“掌八旗之政令，稽其戶口，經其教養(yǎng)，序其官爵，簡其軍賦，以贊上理旗務”，綜理一旗的軍、政、經事務，以下各級官員分別管理所屬。舉凡軍政、戶籍、銓選、司法、婚喪、稽察不軌，各有所司，八旗組織的管理體制因此更加正規(guī)和嚴格。
佐領是八旗的基層組織，每佐領一般轄數(shù)十戶，每戶約計數(shù)口以至數(shù)十口人丁。其長官職掌人口、田宅、婚喪、兵籍諸事宜，對本佐領人戶擁有很大的權限，“凡位居公侯并俯就之，猶縣令之轄鄉(xiāng)紳也”①，至于普通旗人，更不在話下了。同一佐領人丁，均編入丁冊，對于壯丁的三代以及出身成分，或正戶（又稱正身，即自由民）、或開戶（奴仆獲準出戶并在旗下獨自立戶者）、或戶下（奴仆），一一詳晰注明，并嚴格禁止出身卑賤者混入正戶旗人階層，以利分化和控馭。
滿洲八旗編設之初，各部部長、族長率領屬部入旗以后，即出任各級官職，對舊屬仍保留著相當權威。當時“牛錄”、“甲喇”、“固山”的長官之所以各以“額真”（主人）相稱，蓋緣于此。這種傳統(tǒng)權力往往因同旗人世世代代居住同一佐領而得以綿延存續(xù)。入關后，清統(tǒng)治者利用這種傳統(tǒng)關系，并結合漢族社會的封建宗法制度，在佐領內建立起族長制度。族長最初由族眾推舉產生，選出后由佐領驗放，入選族長的多為休致（退休）的官員或者德高望重的長老。族長的多寡，視佐領內宗族的數(shù)目而定，由于佐領是多族姓的聚居，故族長常在三四人左右。遇到涉及本族的公私事務，族長與佐領一同策劃，并有權教導族人，可見族長雖非爵秩，其權威也頗令人敬畏。
1725年（雍正三年）重定：族長一缺，由都統(tǒng)、副都統(tǒng)從各族中擁有男爵、輕車都尉、騎都尉、云騎尉等世職的貴族，或舉人、生員、領催等人中選??；每三年由都統(tǒng)對族長考察一次，對教導族人有成績者，予以獎勵。族長人選與考核的制度化，使這一職務從舊貴族控制族人的工具日愈變?yōu)榉饨ńy(tǒng)治階級鈴束滿族人民的手段。
為了加強對各地駐防旗人的管理，又建立旗人保甲制度。清初沿襲明制，在地方州縣以下建立保甲組織，10戶為甲立1甲長，10甲為保立1保長，為封建政府負起直接管理和監(jiān)視人民的職責。
1686年（康熙二十五年）清朝又在畿輔屯居旗人中試行保甲法，將各莊屯旗丁與當?shù)孛駪艄簿幈＜祝钇烊送蛽苁矌欤ㄍ皖I催）與保、甲、鄉(xiāng)長共同稽查不軌。
1729年（雍正七年），世宗諭令近畿旗莊依仿漢民保甲之制，設立屯目、鄉(xiāng)長。屯目、鄉(xiāng)長的設立，意味著旗籍保甲長的產生，是旗人保甲組織走向完善的重要一步。①關于屯目的職掌，《戶部則例》有如下的明文規(guī)定：“屯居旗人，責成理事同知及該州縣擇老成者放為屯目，不拘旗分，令其管束，其鄉(xiāng)村窵遠畸零旗戶，即交附近屯目管轄，仍冊報八旗存案。凡旗人有來及往他處經營者，報明屯目給限，若無故逗留或潛往他處，報官嚴拿懲治?！睆耐湍康穆氄撇浑y看出，清統(tǒng)治者編設旗人保甲的目的就是對屯居旗人的行止進行更嚴密的監(jiān)督與控制。乾隆年間，在東北、口外以及部分駐防八旗居住地，先后設立了旗人保甲組織。1813年（嘉慶十八年）北京發(fā)生了林清領導的天理教起義，直搗皇宮，有一些旗人曾參與這次起義，表明滿族內部階級矛盾的激化，促使清統(tǒng)治者擴大了編查旗人保甲的范圍，除少數(shù)王公大員及披甲兵丁外，上起宗室覺羅，下至旗人家丁，八旗滿洲、蒙古、漢軍的各個階層幾乎都被編入當?shù)氐谋＜捉M織。②
清統(tǒng)治者還建立起一套嚴格的管理制度，入關初規(guī)定：八旗人丁不得擅離本佐領居住，違者以逃旗論，人口財產入官，本人治罪。不久，繁文縟節(jié)愈增愈多，規(guī)定在京旗人不準擅自離城20公里，各省駐防旗人不準擅自離城10公里，違者交刑部治罪；旗人因事出境，須到本旗衙門告假領票，票內注明本人年貌，呈報所去地方旗衙知曉，回旗時，再由該地旗衙告知本旗；并出具印文交本人帶回銷假，如果中途他往，或久住外地不歸，也要以逃旗論。旗人經商貿易，學習技藝、與民人交產、通婚或抱養(yǎng)民人之子，都在反復申禁之例。這些限制，成為旗人正常生活的桎梏。八旗人丁戰(zhàn)時奉命出征，平時以時操練，春秋兩季還要進行長時間的集中訓練，只有以當兵作為唯一的職業(yè)。
駐防旗人分散在全國各地，除東北外，大部分駐防地處在漢族社會包圍之中，清統(tǒng)治者采取了幾項特別措施：
不許在外地世居置產。1684年（康熙二十三年）定，關內駐防旗人，如果有老病、解退、亡故，家眷俱令還京，子弟和家人內有披甲當兵的，也必須革退還京。同時規(guī)定，駐防旗人不準在當?shù)刂卯a。從此，駐防旗人亡故后，一律用棺收斂或火化后送京歸旗，家中妻子兄弟一同回京。統(tǒng)治者擔心旗人世居外地，形同土著，養(yǎng)成安土重遷的心態(tài)，以至與漢民融合，而喪失勇武驃悍的雄風，所以才有如此違悖常理的規(guī)定。這項給旗人造成諸多不便的陋規(guī)一直沿用到乾隆年間。
建筑滿城。清朝入關后實行“滿漢分居”制，除將在京旗人盡徙內城，漢民盡遷外城外，在各駐防地陸續(xù)修筑滿城，由旗兵攜眷聚居其中，與當?shù)貪h民隔離分治。滿城與一般兵營、堡塞的區(qū)別在于：它是當?shù)厣鐣幸粋€相對獨立的小社會，城內包括軍事設施、官衙、居住區(qū)、學堂、廟宇，布局亦如京師，按八旗分左右翼依序排列。西安滿城在西安城東北角，以后逐漸擴充，占全城的二分之一，內有大街7條，小巷94條。成都滿城官街8條，兵街42條，每街居數(shù)十戶，每戶占地一二畝，稱“甲地”，住房各3間，周回圍墻。利用這種形式，將駐防旗人禁錮在一個狹小的天地中。
在清統(tǒng)治者的重重限制下，無論是在京旗人，還是關內的大部分地區(qū)的駐防旗人既不能從事農業(yè)生產，又不能經商逐利，不得不脫離生產和流通領域，轉以俸餉和統(tǒng)治者的賞賜為主要經濟來源。清統(tǒng)治者在“優(yōu)養(yǎng)”旗人的同時，又剝奪他們自謀生計的權利，這對滿族產生的消極影響是深遠的。
?。ㄈ┥先炫c下五旗
清太祖努爾哈齊晚年，曾沿用過去時代的遺制，將八固山（八旗）作為家族的私產，在親近子侄中分配。領旗的旗主（和碩貝勒）享有在經濟、政治上均等的特權。清太宗皇太極即位以后，為強化自己的統(tǒng)治地位，在八旗增設管旗大臣，由大臣牽制八旗諸王，又陸續(xù)削奪阿敏、莽古爾泰兩大旗主，直接統(tǒng)轄正黃旗、鑲黃旗、正藍旗，但其余各旗仍分別由和碩親王執(zhí)掌。1644年（順治元年），世祖福臨沖齡即位，叔父多爾袞以旗主身份攝政，實際秉執(zhí)國家的最高統(tǒng)治權。他與阿濟格、多鐸是同母所生的兄弟，原領有實力雄厚的兩白旗，1648年，多爾袞加豪格（皇太極長子）以“徇隱部將冒功”的莫須有罪名，將其瘐死獄中，乘機將隸屬皇太極一家的正藍旗奪為已有。多爾袞兄弟實領兩白一藍三旗，威權自專，形成對皇權的巨大壓力。1650年（順治七年），多爾袞病死，世狙親政，時年14歲，倚恃堂叔濟爾哈朗，對多爾袞一系展開反擊。1651年（順治八年），迫令多爾袞親兄阿濟格自縊（此前，多鐸已病死），追論多爾袞悖逆之罪，下詔迫削封爵，又興起大獄，處死多爾袞一系親近貴族重臣數(shù)十人。世祖通過這些努力，沉重打擊宗室強藩，鞏固了皇權。世祖在原先領有兩黃旗的基礎上，把原先隸屬多爾袞的正白旗劃歸己有，成為新上三旗（原正藍旗換出）。從此，正式形成上三旗與下五旗的體制。上三旗為“天子自將”，歸皇帝自領，地位高貴，人多勢眾，構成八旗的核心；下五旗成為諸王、貝勒、貝子等宗室貴族的分封之地。上三旗與下五旗的分治，是八旗制度的一次重大變革，是以皇權為代表的專制主義中央集權進一步加強的明顯標志。
1662年（康熙元年），圣祖玄燁即位以后，陸續(xù)分封諸兄弟子侄為下五旗王公，與原有本旗王公共同管轄每一旗人丁，于是一旗有王公數(shù)人，不再存在一個旗主專擅一旗的局面。1679年（康熙十八年）確定王公府屬官員名額，并規(guī)定王公府屬佐領下人在各王公門上行走，至于各王公名義上領有的旗分佐領（下五旗佐領）則歸各旗都統(tǒng)管理。都統(tǒng)“掌宣布教養(yǎng)、整諸戎兵，以治旗人”①。直接承受皇帝令旨，各旗王公從此無權干預旗務。
上三旗下五旗制度，造成了正身旗人社會地位事實上的差別。上三旗守衛(wèi)皇城，挑取侍衛(wèi)，皇帝外出時擔任扈從，是皇帝最依重的親軍。下五旗除守衛(wèi)京城外，被大批派往各地駐防戍衛(wèi)。圣祖沖齡即位時，以索尼（正黃旗）、蘇克薩哈（正白旗）、遏必隆、鰲拜（鑲黃旗）為四輔政大臣，均出身上三旗，說明上三旗人在參預政治方面也享有優(yōu)勢。
為了破除上三旗下五旗人的軫域隔閡，鼓勵下五旗人為皇帝建功立業(yè)，特別建立了“抬旗”制度?！疤А币饧从上峦仙?。由“滿洲下五旗，抬入上三旗者，謂之抬旗”②。其本支子孫準一同抬旗，同胞兄弟仍隸原旗?；侍?、太后母家在下五旗的均準予抬旗。以后，抬旗方式多樣化，上三旗的漢軍可以抬人同一旗分的滿洲旗。圣祖生母孝康皇后一家，佟佳氏，原隸鑲黃旗漢軍，后抬入鑲黃旗滿洲，后族抬旗自此始。另外，包衣旗人可以拔出內務府抬入滿洲旗。不同形式的“抬旗”，成為清代滿、蒙、漢軍旗人間、上三旗人與下五旗人中、正身旗人與非正身旗人間成分流通的一種特殊途徑。
（四）內務府包衣三旗
上三旗下五旗分治后，各旗所有的包衣（滿語“booi”，意即“家的”，指某人的私屬）隨之析為兩個系統(tǒng)：上三旗包衣稱“內務府屬”或內府旗人，為皇家私屬，編為內務府鑲黃、正黃、正白三旗（內三旗）；下五旗包衣稱“王公府屬”，為各王公的私屬，編為府屬佐領、管領。
內三旗與八旗（外八旗）是兩個獨立的組織體系。有別于八旗佐領（又稱旗分佐領）統(tǒng)屬于各旗都統(tǒng)，內三旗初隸領侍衛(wèi)內大臣，1674年（康熙十三年）改歸內務府，從此終清之世不改。
內三旗的構成與八旗也有所不同，內參領下設有內府佐領、旗鼓佐領、內管領。內府佐領，即皇家所有的滿洲佐領，成分為滿洲平民；旗鼓佐領即皇帝所有的漢人佐領。宗室奕賡《寄楮備談》中說得明白：“內務府三旗漢軍佐領，俱名旗鼓佐領，舊作齊固佐領?！痹诳滴酢洞笄鍟洹肪硪晃迦?，又把“旗鼓佐領”，直接寫為“（內務府）漢軍佐領”。旗鼓佐領均由關外入旗的遼沈舊漢人編成。內管領（滿語為“琿托和”，意即“半個佐領”），又稱“辛者庫牛錄”，意思是“內管領下食口糧人”。編入內管領的最初是滿、蒙、漢族奴仆，以后內部成分漸有分化。《寄楮備談》說：“辛者庫，乃半個佐領下食口糧人也，起初原系家奴，向例不許為官，內府俱賤視之?！痹趦热熘械匚蛔畹拖?。
內府三旗初設滿洲佐領9，旗鼓佐領12，高麗（朝鮮）佐領1，以及內管領20。1695年（康熙三十四年）增至滿洲佐領15，旗鼓佐領18，朝鮮佐領2，管領30。①
內三旗包衣人，除擔任內廷供奉親近差使，專供驅使外，有按丁披甲的義務。其中，滿洲、朝鮮佐領，披甲人各89名（或90名）；旗鼓佐領，披甲人各59名：管領，披甲人各89名。②兵種為前鋒、護軍、驍騎，均分別編營。乾隆年間，內三旗護軍營額兵1065人，前鋒營額兵1114人，驍騎營額兵5250人。③均布列皇城內，各按旗分，星羅棋布，拱衛(wèi)皇宮，是直接役屬皇室的親兵。
內府旗人的身份地位較低，但由于他們是皇帝的奴仆和私屬，一旦為其寵信也可能外任肥差、執(zhí)掌重權，成為詩禮簪纓的世家望族。內府旗人允許入學、考試、為官，旗鼓佐領下人在內務府仕進與滿洲同。在一定條件下可以抬旗或改旗。
1632后（順治九年）議準：內務府三旗佐領、內管領下官員，有軍功勞績，奉特旨令其開出內府佐領、內管領者，各歸上三旗旗下佐領。順治年間卓靈阿因父罪編入包衣籍，以后世祖認為定罪過重，又將他開出包衣；王輔臣初為八王阿濟格兒子的“蝦”（侍衛(wèi)），八王得罪死，王輔臣被沒入“辛者庫”為奴。世祖聞其勇冠三軍，特旨拔出辛者庫，授御前侍衛(wèi)。在人數(shù)眾多的內府旗人中，能膺此殊榮的，只是鳳毛麟角。
內務府三旗的形成，是滿族皇帝獨掌三旗，并在八旗中確立起經濟、軍事、政治絕對優(yōu)勢的產物，同時，又保留著滿族早期奴隸制的明顯殘余。內三旗與八旗并行不悖的存在，構成清代滿族社會組織的一大特色。